上海市装配式建筑规定

(67)Vernon Bogdanor, Devolution in the United Kingdom, p. 229.(68)Dawn Oliver, Constitutional Reform in the United Kingdom, p. 289.(69)Nevil Johnson, Reshaping the British Constitution, p. 3.(70)Nevil Johnson, Reshaping the British Constitution, p. 2. 作者简介：〔英〕哈利·T·狄金森( Harry T． Dickinson)，爱丁堡大学 历史、古典文学与考古学院，Edinburgh EH8 9YL UK。

据此，所谓行政法的工具性价值就是对行政法和其他部门法一样看待，视其为一种为实现某种目的或目标的工具和手段。甚至于，美国行政法把从英国自然公正原则中继承而来的正当程序原则（正当程序精神）视为美国行政的基石，通过正当程序来限制政府权力[26]。

[35]因此，笔者以为，在有关中国行政法理论基础的诸学说当中，控权论真正地契合了我国的现实国情，应十分突出地强调这一主题。两种意见相比较，后种表达方式显然更为成熟和恰切。[23]（二）价值：工具性与目的性德国学者马克思·韦伯曾经在其学术名著《经济与社会》中把人类的理性形式分为两种：一种是工具理性。在法国，尽管行政法在控权的同时，也十分注意保权[3]二、可以用这一原理分析行政法律关系。

中国传统的法律文化，从根本上欠缺那种个人本位、个人主义观念的历史积淀，从而也就没有所谓个人权利的概念。任何政府如果单纯托付给人民的统治者，就一定蜕化，所以只有人民本身才是政府的唯一可靠的保护人。其二，这些地理区域的居民在一定程度上直接或参与处理当地的事务。

同样，在俄罗斯，地方自治，是指在俄罗斯联邦各联邦主体的一定行政区域单位内居住的居民，直接地或通过其选举产生的地方自治机关，自主地解决地方性事务的自治形式。各国具体情况不同，地方对中央的影响和决策参与的方式、途径也不尽相同。我们认为，应当根据法律规定、事务的性质、范围、管理的效率和经济性、公正性等因素，划分中央与地方职能权限。以改革开放以来中央与地方关系的调整为例。

有些改革开放方面的做法，可在一些地方先行试点，取得经验后，再向全国推广，以及通过党组织系统的上下沟通等，地方可以多方面地影响中央或参与中央决策。三、培育中央与地方关系的宪法文化完善中央与地方关系，必须加强宪法制度和观念文化的有机结合，而法治建构中央与地方关系，就要培育分权、辅助性原则、对民众负责、公民参与等基本价值理念。

因为法治化的中央与地方政府关系，不再是单纯的行政隶属关系和上下级关系，而是具有一定契约的性质。托克维尔一百五十多年前有言：一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节7。总的看，大致包括正式法定和非正式两种，如通过中央有关地方或地区事务的某些机构、提出私法案、司法救济、非官方的地方政府联合会、利益集团、顾问组织等影响或参与中央决策。丹尼尔·埃通加·曼格尔说：文化是制度之母。

因此，中央与地方之间不仅存在单向的中央对地方的监督控制和指导、帮助关系，而且也存在地方对中央的影响和对中央决策的参与关系。中央与地方关系，在不同国家不尽相同，甚至存在明显的差异，这除了受地理、经济政治、民族问题等影响外，也有历史传统、政治理念、本土文化和外来文化等因素。主要面向地方政府的职能，管理权应归地方。一般认为，国家结构形式是指特定国家的统治阶级采取的、按照一定原则划分国家内部区域、调整国家整体与组成部分、中央与地方之间的相互关系的总体形式。

5而在有的国家，地方自治并不限于地方公共团体的自治，还包括居民的自治。现行《宪法》没有像对人大及其常委会、政府那样分别按中央与地方分类，而是将法院和检察院单列一节，并规定法院是国家的审判机关、检察院是国家的法律监督机关。

……在政治生活中，才会搞中央中有地方，地方中有中央，造成法权观念的模糊。结果是，中央与地方关系的变动往往依据一纸文件，两者的关系不稳定。

（三）强化法治观念，实现中央与地方关系的法治建构新中国成立后，我国对中央与地方关系也作过多次调整，加强了中央权威，也调动了地方积极性，但总体上看，中央与地方关系调整往往带有浓厚的人治色彩，法治化程度不足。从美国官方文件和学者著述中，可以清楚地看出，纵向府际关系，是指联邦、州与地方政府之间的关系，而较少使用中央与地方关系的提法。我国在地方对中央的影响和决策参与上，有自己的特点。同样，在特别行政区制度实行的高度自治体现了中央与地方关系的中国特色，不是完全的自治。另外，各种制度文明互相交融，也使中央与地方关系受到外来文化的影响。（一）树立分权理念，合理划分权限?中央与地方关系，其实质是中央与地方的权限划分。

这些与西方国家的地方自治不完全相同。但长期以来，中央与地方关系处于非法制化的状态，这既有宪政制度本身的原因，更有历史文化的原因。

但凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行的总原则，在实践中贯彻得不够理想，这与我国中央地方关系缺乏法治建构有关。本文选取最有代表性的下列范畴加以辨析。

美国统计局一年一度发表的《政府统计》，将州政府定义为组成合众国的五十个州的政府，而地方政府是指县、市、镇、乡和特别区等，是由州议会通过立法创设或特许成立的。在1982年《宪法》起草过程中，一些宪法修改委员会秘书处成员提出两院制的制度设计，建议名称上采用地方院和社会院的提法，但后来的工作进程表明，两院制方案没有被采纳。

2在单一制国家，国家结构表现为中央与地方的关系。1993年《世界地方自治宣言》第二条规定也明确了地方自治是指地方公共团体自治和居民自治。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督。依法治国方略的实施，不仅要通过立法和制度完善形成科学合理的中央与地方关系，更要加强法治文化建设，形成一种基于法律并严格遵守法律的社会氛围。

这一要求与1985年《欧洲地方自治宪章》的辅助性原则，有相似之处，而且从理念到制度都相当先进。但不同国家结构的中央与地方权限划分不同。

中央与地方关系还应当置于国家结构和府际关系的整体框架中，并通过规范化的授权来建构中央与地方关系的基础。但上述条款在任何情况下，均不得影响采用法律允许的地方居民大会、公民投票或其他任何形式的公民直接参与。

（二）增强民主意识，扩大地方对中央决策的参与中央与地方关系的调适实质上是利益博弈的过程一切问题，由文化问题解决。

这种权利和能力应通过以直接、平等、普遍选举权基础上实行的秘密投票方式自由选出的议员组成的地方议会来行使，且地方议会包括对其负责的地方执行机关。而联邦制和地方分权的主要区别主要在于两者的下级政府的独立地位明显不同：联邦制下的成员国职权行使的独立性，不同于单一制国家中地方的自治，成员国的独立性建立在宪法上，并由宪法加以保障，而不是像地方分权一样主要根源于普通立法。我国《宪法》和《立法法》，只是在立法层面划分了中央与地方的权限，中央与地方政府事务由国务院具体划分，按照统一领导、分级管理的体制，从上到下进行分解和细化，存在着不明确、不规范甚至不合理等问题。另外，各种制度文明互相交融，也使中央与地方关系受到外来文化的影响。

三、培育中央与地方关系的宪法文化完善中央与地方关系，必须加强宪法制度和观念文化的有机结合，而法治建构中央与地方关系，就要培育分权、辅助性原则、对民众负责、公民参与等基本价值理念。全国人大常委会委托省级人大常委会组织全国人大代表视察或专题调查。

如果在美国政治学语境下使用中央与地方关系的概念，一般是指州与其下地方政府的关系。如按照《中国大百科全书》（政治学卷），地方自治是指在一定的领土单位内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律范围内，并在国家监督之下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内公共事务的一种地方政治制度。

这种‘和合的方式虽然长期地维持了大一统的局面，然而在浑然不分的情形下，却无法为社会上的任何势力建立明文规定的权利界限。根据《全面推进依法行政实施纲要》，法治政府建设的目标之一，是中央政府和地方政府之间的职能和权限比较明确，其中，中央与地方关系的法治建构是衡量法治政府的基本标准之一，也是深化行政管理体制改革的目标之一。